1990年俄罗斯颁布了《关于在商品市场中竞争和限制垄断活动的法律》（以下称反垄断法），该法于1991年开始生效，这是俄罗斯第一部反垄断法律，后经多次修订，现行的是2002年修订的反垄断法。整体框架为：规定了法律所禁止的各种垄断行为，如滥用市场支配地位的行为、限制竞争的协议、企业合并的控制、行政性垄断等；列举了应予禁止的各种不公平竞争行为；规定了联邦反垄断执法机关的任务、职能和权力；执行联邦反垄断当局（或其地方代表机构）的决定和处理意见的程序及其上诉程序。作为后立法的俄罗斯反垄断法，无论在形式上还是在内容上都有自己的特点。

　　　　一、俄罗斯反垄断法的特点

　　俄罗斯反垄断法的特点可以从形式上和内容上两个方面进行分析。形式上的特点体现为：第一，采取合并立法的模式。世界上反垄断法（或称竞争法）的立法模式分为两种：合并式立法和分立式立法。分立立法看重不正当竞争行为和垄断行为的区别；合并式立法关注的是不正当竞争行为和垄断行为的联系。先立法国家多采取分立式模式，如德国、日本、瑞士、韩国等；后立法国家多采取合并式立法模式 ：匈牙利、保加利亚、俄罗斯、我国台湾省等。因此，俄罗斯反垄断法是一部广义的竞争法，内容既包括反垄断，又包括反不正当竞争行为。第二，法律完善的时间间隔短。竞争法需根据市场的结构和状态不断完善。不仅过渡经济国家竞争法进行多次修改，发达国家的竞争法同样如此，日本竞争法进行过三次修订；德国的反限制竞争法曾经历六次修订。俄罗斯反垄断法修订的时间间隔短于西方任何国家。1991年该法实施后，先后于1995年、1998年、2000年进行了三次修订。1995年修订的主要内容有二：一是关于经济垄断行为的标准的改变；二是规制行政垄断。国家禁止地方行政部门干预地方经济活动，地方管理部门不能从被管理的企业中收取费用。

1998年的修改中引入了“卡特尔”概念。2000年的修订侧重于企业合并控制管理，加强了对企业合并过程中企业资金来源的监督。目前，第四次修改正在进行，其目标是完善对行政垄断的控制。第三，具有完善的竞争法体系。经过近十年的努力，俄罗斯形成了以《关于在商品市场中竞争和限制垄断活动的法律》为基础和核心，以《保护在金融市场竞争的法律》、《保护消费者权益法》、《广告法》、《关于在对外经贸活动中保护消费者利益的法律》、《国家保护中小企业免受垄断和不正当竞争的法律》和《反自然垄断法案》等法律相配套的反垄断法律体系。

　　内容上的特点体现为：第一，反垄断的力度重于反不正当竞争。俄罗斯《反垄断法》规定了五种反竞争行为，其中有四种行为是垄断行为，包括：禁止滥用市场支配地位；禁止限制竞争的协议；禁止行政性垄断；企业合并控制。只用少量的条文（即第三章）规定禁止不正当竞争行为。第二，结构垄断的控制特性突出于垄断行为的控制。结构垄断体现在该法第四条的规定，即一个或若干企业在特定市场中拥有独占性地位，对相关市场中的一般商品流通条件可以施加决定性影响，或有可能阻碍其他实体进入这一市场。其中，市场份额超过35％的企业视为具有市场支配地位，或者相互竞争的经济主体之间就共同占有一市场份额65％以上所达成的任何协议，如果导致或可能导致对竞争的限制，则这些协议将被依法禁止。反垄断行为体现在横向协议和纵向协议行为。其中横向协议表现为：出于制造或维持商品短缺或抬高价格的目的而从流通市场上撤回商品；向契约对方强加于其不利的契约条款或者强加与契约标的物无关的条款；以不平等条件向契约对方强加歧视性条款；维持垄断性高价或低价；妨碍其他经济主体进出市场。纵向协议主要包括下列协议：确定或维持价格、折扣和红利的协议（固定价格）；提高、降低或维持拍卖价或投标价的协议（串通招投标）；按地区划分市场的协议（划分市场范围）等。第三，反垄断适用豁免的范围越来越小。1992年实施的《反垄断法》只规范生产流通及劳动力市场的垄断行为，没有涉及保险、金融和社会保障等领域。1992年颁布实施了《保护消费者权益法》，1995 年颁布实施了《国家保护中小企业免受垄断和不正当竞争的法律》和《反自然垄断法案》。《反自然垄断法案》的政策目标是在垄断化了的部门中鼓励和发展竞争，刺激在这些部门建立新企业，鼓励其他部门的企业生产垄断性产品，放宽外资进入垄断市场的限制等。另外，1999年颁布的《保护在金融市场竞争的法律》对涉及保险、金融和社会保障等领域的垄断行为进行规范，确定了这些特许垄断行业不完全适用反垄断豁免。2001年颁布的《关于在对外经贸活动中保护消费者利益的法律》，规定了外经贸领域的合理竞争。第四，严禁行政垄断。《反垄断法》第七条禁止行政管理机关从事限制企业独立性或区别对待个别企业的行为，如果该行为事实上构成限制竞争或者损害企业、公民的利益。包括下列活动：无法律依据禁止生产某种产品；阻止企业在联邦境内某些地区的经营活动，或者以一定的方式限制企业的商品销售权、获取权、购买权和交换权；指示企业优惠或优先供应商品给特定消费者。该法第九条进一步对行政管理机关的工作人员的行为作出限制性规定，禁止他们从事经商活动，不得自办企业等。俄罗斯行政性垄断随着私有化的进程虽然已开始逐步得到解决，国家取消对企业的特别保护，但是行政性垄断仍然存在。根据OECD的建议，俄罗斯已着手制定《限制行政性垄断法案》，目前草案正在讨论之中。

　　　　二、俄罗斯竞争立法特点形成的基本原因

　　市场竞争的发展水平反向依赖于市场垄断化程度。市场垄断是由企业垄断造成的。当企业在相应的市场上集中的总供给份额达到可以通过操纵销售量来影响市场价格的形成程度时就形成了企业垄断。在某一个市场上，市场集中的比重越高或在这一市场上垄断企业的比重越高，企业垄断化程度就越高，该市场的竞争程度就越低。通常，在计划经济环境下生长的企业，比市场经济的国家企业市场垄断化程度要高。这是由于形成企业垄断的途径和动力差异所致。在市场经济中，垄断性的联合企业是 “从下面”形成的；它们是由导致生产和资本积聚和集中增长的竞争发展的结果，垄断力量是市场“内生”的。而在计划经济中垄断组织是“从上面”形成的。国家不但不阻止垄断，恰恰相反，国家积极地促进经济垄断，以行政方法为基础的严格集中管理把每种产品的生产最大限度地集中在狭小的企业范围内，把相同或近似产品的生产者联合成生产性联合企业，垄断力量是“外生”的，结果形成了高度垄断化的经济体制。苏联在90年，1800种不同种类的产品只是由一个企业或联合企业生产出来的，1100多家企业是生产本产品的绝对垄断者。许多最重要种类的产品由2—3家巨型工业企业来操纵。比如，在 19个主要类型的锻压机器中有9种是由1家企业生产的，有 6种由 2家企业生产，有 4种由 3家企业生产。冰箱产量的80％集中于 4家企业，冰柜集中于 3家企业，75％的便携式电视机市场集中在 3家企业。
　　过渡经济中的私有化政策和扶持竞争的市场经济政策目标都集中在打破计划管理体制接转过来的高经济垄断状态。因此，俄罗斯反垄断法任务集国家私有化的政策目标和法律保障的竞争秩序目标于一身，具有双重性。反垄断政策可以划分为两个方面：实行非垄断化和对企业的垄断活动实行调节。非垄断化是结构主义控制的主要方式，目标是降低或限制市场垄断化程度，方法上采取对已形成的企业垄断实行非集中化（化整为零），在垄断化了的部门中扶持竞争。对企业合并规模和其它的企业间协议行为进行限制，避免这些协议导致垄断水平的明显提高和对竞争的限制。

　　与美、日竞争法相比较，俄罗斯反垄断法规定的确定企业在市场上的垄断状态的标准属于“折衷派”。企业在相应的商品市场上的产品占有比重超过 35％时，企业的地位被认为是“独占性的”，或两个企业之间就共同占有一市场份额65％以上所达成的任何协议，即认为形成了垄断化。美国反垄断法规定此类标准比较低：一个公司在相应市场上的份额超出了1O％，占全部市场份额超出15％的公司进行合并和签署价格协议被认为具备垄断化。日本法中确定的垄断状态标准较高：在一年期限内，一个事业者供给商品或提供服务的市场占有率超过50％或两个事业者的市场占有率合计超过75％；给其它事业者进入该领域造成明显的阻碍；利润率超过政令规定的利润率水平，或销售费和管理费高于一般水平。俄罗斯诸多经济学家认为，上述标准非常之高，以至于会降低反垄断政策的效用。实际上，俄罗斯企业分散化程度不及美国，企业集中化程度不及日本。这个标准是否合适应该结合反垄断政策目标来判断。如果反垄断法的功能是为创建公平的市场微观主体，而不是规范市场微观秩序的话，这个标准可能是高了，因为这个标准不利于打散计划经济时期的处于竞争行业的大型国有企业；如果反垄断法功能定位在为规范市场微观秩序，而不是创建市场微观主体的话，这个目标也许合适。在发达的市场经济国家里，对已构成经济垄断的企业实行强制分割是很少见的。而俄罗斯在向市场经济过渡时，由于主管机关管理权力形成的生产集中化和专业化企业集团在经济上已不再被认为是合理市场结构。许多大型生产联合企业集中了在技术上没有联系的和在地域上相独立的、生产同一产品的生产者，俄联邦反垄断委员会有权对构成经济垄断各组成部分的企业作出强行分割的决定。分割这样的联合企业可以从实质上降低过渡经济中的市场垄断化程度。因此，俄罗斯反垄断法的政策功能主要是创建公平的微观市场主体。

　　　　三、启示与借鉴。

　　　　（一）立法形式上合并式立法更适合我国

　　竞争立法的模式需根据本国经济状况确定。上世纪90年俄罗斯和一些东欧国家相继实行全面市场经济制度，考虑市场结构的形成与变化，实行自由竞争，并纷纷开始制定保护竞争的立法。在国内垄断现象和不正当竞争行为混合存在且危害明显的情况下，立法以兼收并蓄的原则注重反垄断与反不正当竞争法具有的共性，采用合并立法的作法，强调竞争者消费者以及公共利益和竞争秩序受到同等的保护，将禁止不正当竞争、禁止滥用经济优势、禁止欺骗消费者、禁止限制经济竞争的协议以及控制兼并等集于一身，司法管辖与行政管理于一体，代表了一种全新的竞争立法模式。

　　与传统的分立式比较，合并式立法的优势在于：第一，突出反垄断与反不正当竞争所具有的共性，照顾到了两法之间的内在关系。反垄断法与反不正当竞争法所规范行为的目标在维护竞争秩序方面具有很重要的同一性。反垄断法以消除市场竞争之障碍为目标；反不正当竞争法以规范没有形成竞争障碍但对市场竞争有危害的不正当行为为目标，两者相辅相成。第二，有利于提高立法和司法的效率。俄罗斯和东欧的一些经济转型国家，在经济转型过程中，垄断现象和不正当竞争行为同时存在，若单独立法，其前提必须将反不正当竞争法和反垄断法规范对象上的差异体现出来，但在经济转型国家的特有的某些特殊行为，如非支配性企业实施的强制交易行为，低价销售等，一时无法准确认定其属于垄断领域还是不正当竞争领域，对这些反竞争行为属性在先判定及其之后的“安家落户”等技术事项，在合并立法中因无需事先判断和事后对号入座而不成其为问题。合并式立法可以消解分立式立法附随的诸多矛盾而使立法更具有效率。

　　我国现行《反不正当竞争法》自产生以来一直单打独斗，虽然从形式上说该法的内容也包括反垄断的内容，但仅仅有其形，而无其实。没有反垄断法的主要规范，如联合限价行为、垄断状态的规定等就证明了这一点。随着市场机制的逐步完善，市场主体的各种超出《反不正当竞争法》规定的限制竞争行为日益显露出来，制定或完善竞争法的提上议事日程，合并立法还是分散立法是该日程中首要解决的问题。我国同样会遇到上述技术性问题，合并立法在操作上更易于成行。

　　　　（二）我国反垄断法的控制模式应以行为主义为主

　　反垄断法中，垄断控制制度的基本模式有结构主义和行为主义。结构主义控制模式预设的前提是，每个行业都存在维持有效竞争的合理结构状态，这个结构状态适当，就不需要政府干预和主动调整。《谢尔曼法》被认为是结构控制模式的先驱，谢尔曼法和其它反托拉斯法规定了三项对垄断组织的处理措施，就是说，经过反托拉斯诉讼一个垄断组织的最终命运将是如下三种之一：“解散、分离或放弃”（Dissolution，Divorcement，Divesture）。结构主义的不利因素有二，其一，这种方法控制不当会损害规模经济；其二，缩小企业规模会减弱竞争力，尤其是和外国企业相比被缩小的企业会表现出竞争力不足。

　　行为主义控制模式是法律不以规范企业的集中程度为中心，而是对竞争者的行为建立一套规则。行为主义不必等到企业达到一定的规模造成市场结构破坏才干预，只要企业的市场行为对其他企业市场行为自由产生或可能产生有害的影响，政府就可以出面干预。行为主义代表国家主要有德国、法国、英国等，也包括欧盟。俄罗斯反垄断法结构主义控制重于行为主义是为了配合私有化改革，拆散大型竞争性国有企业，创建市场经济的微观主体。而我国经过多年的市场培育，竞争手段正在取代行政手段成为资源配置的主要形式，原有的依靠国家保护的行业或部门现在已经在竞争中打破了价格垄断，呈现多元主体同场竞技的态势。民营主体不具备庞大的规模，尚无力控制市场结构（包括单独或联合）。而市场主体实施垄断行为却非常普遍。因此，在目前我国企业数量多而规模普遍较小的情况下，控制垄断结构有可能限制规模经济，不利于增强企业的规模效益。壮大经济规模比限制经济规模更符合我国现实市场条件。反垄断法的目标应该是规范市场的微观秩序，而不是利用反垄断法创建微观主体。这一点不同于俄罗斯。

　　制定中《反垄断法草案》（根据2002年2月26日的征求意见稿）第26条也没有把垄断结构问题放在主要位置，而是置于次要地位并留有余地，规定“年销售额达到一定标准的企业合并应向国务院反垄断法主管机关进行申报。”在理解上，有学者认为，没有申报的标准，企业合并控制就完全没有可操作性。若将标准的制定工作交给反垄断法主管机关，将给这个法的执行留下巨大的难题。 其实，现阶段确定一个什么样的指标是缺少现实基础的。俄罗斯的控制指标是以国有企业的总量和规模为基础确定的；美、日等国的同类指标是以市场已然存在的垄断集团为控制对象制定的。在我国现今单个企业的经济力相对弱小，市场结构相对分散的情况下，与其说暂时没有规定明确指标遗留下立法的缺憾，不如说立法规定这个模糊条款因其具有弹性和超前性而显得结构完整。这个“缺憾”不会造成市场秩序的混乱，待市场主体条件成熟可以再作补充。西方国家的反垄断法无一例外地经过多次修改，反垄断法不可能象其他法律那样追求“一劳永逸”，注重当下市场环境的准确调控是反垄断法立法落脚点。因此，在当下的经济环境之下，我国反垄断法以行为主义为主进行调控符合实际。

（三）豁免范围的确定应充分考虑国际反垄断立法的趋势。

　　按照垄断形成的原因不同，可以将垄断分为自然垄断、特许垄断、经济性垄断和行政垄断。对自然垄断行业，传统上均认为法律适用豁免。但近些年来，许多国家将竞争机制引入这些行业，传统上全部豁免的自然垄断行业现在已部分向社会开放，或者说，这些行业的豁免范围已受到限制，这些行业实施的侵害消费者权益的行为同样要适用反垄断法。对于特许垄断行业，如银行、保险业等，西方国家自上世纪70年代已经逐步引入竞争机制，如德国在1967年取消了存贷款利息率的限制，1973年废除了推荐利息率的规定；德国的保险业除了人身保险外，其它保险领域也存在竞争。俄罗斯1999年颁布《保护在金融市场竞争的法律》，对涉及保险、金融和社会保障等领域的垄断行为不完全适用反垄断豁免的规定顺应了国际化发展趋势。值得我们借鉴。

　　我国《商业银行法》第9条和《保险法》第7条都要求“不得从事不正当竞争”，表明这些行业已经引入竞争机制，但这些行业的市场准入壁垒、分割市场的现象依然存在。为适应加入WTO后的市场开放要求，逐步减少有关特别待遇是这些行业发展的必然趋势。金融业的高风险性要求反垄断法适用除外，但是在不影响国家经济安全和民众的切身利益的前提下，其垄断豁免同自然垄断行业一样需受到限制。也就是，银行、保险行业内部有利于提高服务质量的协调和合作行为（包括限制竞争行为），应豁免适用反垄断法，但某些联合行为形成市场壁垒，扰乱竞争秩序，损害消费者利益时则应适用反垄断法。

（四）立法规制行政垄断

　　行政垄断是目前我国最突出的垄断行为，一些人认为，行政垄断是计划经济的产物，具有一时性，随着经济和政治体制改革行政垄断会逐渐消失；还有些人认为，行政垄断不具有国际性，是中国特定时期特有的现象，具有本土性。一时性和本土性成为一些人得出行政垄断无需在反垄断法中规定的理由。其实，行政垄断不完全是一时性的现象，也不只是在我国才存在的现象，俄罗斯及东欧国家非常重视行政垄断的规制，在他们的立法中对此作了明确的规定，我国的历史和现实的经济状况和这些国家更接近，应该向这些国家一样依法制止行政垄断。

当下，令人欣喜地看到《反垄断法草案》第5章规定了禁止行政垄断的内容，草案列举了行政垄断的各种表现，包括强制买卖、地区垄断、部门和行业垄断、强制联合以及制定具有限制竞争影响的行政规定。与此前的草案相比，草案在内容方面具有先进性，但令人忧虑的是在关键的执法环节又该草案又表现出制度改良主义。

该草案第47条规定了对部门垄断或者行业垄断行为的处罚。根据这个条款，如果政府及其所属部门滥用行政权力限制经营者在特定行业的市场准入，排斥、限制或者妨碍市场竞争，其法律是后果由其上级机关予以改变或者撤销；如果政府及其所属部门实施其他类型限制竞争行为的，其后果则是由国务院反垄断主管机关责令其停止违法行为。可以看出草案分类确定了两种情况并确认两个不同的执法机关。前项规定与现有《反不正当竞争法》第30条的规定同出一脉。自1993年反不正当竞争法实施以来就存在的该规定并没有有效制止行政垄断现象的发生，它若再次被重复也就预示着在执法效果上不会有什么革命性的改变。草案将“其他行政垄断行为”的管理权赋予国务院反垄断主管机关，而将一般列举的行政垄断行为（如上述）的管理赋予上级主管部门的制度安排令人费解。一般列举行为应该是行政垄断的主要表现形式，“其他行为”的应属于兜底条款，适用于当下立法者理性无法充分认识的现象。一般列举行为是常见行为，其他行为应该是偶见行为。将常见行政垄断行为的管理归属于上级行政机关，将偶见行政垄断行为的管理权赋予更权威的专门反垄断执法机构，似乎发生了“小材大用”和“大材小用”的错位。一般行业垄断和其他行政垄断行为的性质是相同的，它们都是政府及其所属部门滥用行政权力的行为，且对市场竞争都有着严重的不利影响，应该由同一机关管辖。俄罗斯和其他有关国家（地区）的法律（如欧共体法）经验值得借鉴，由专门反垄断主管机关进行处理才能提高反垄断主管机关的权威性，提高执法的效率。